تامین اجتماعی وفقر
تامین اجتماعی وفقر
امروزه، حمایت اجتماعی(social protection) به جزء لاینفک هربرنامه ی توسعه تبدیل شده است.حمایت اجتماعی ، به مجموعه ای ازنهادهای عمومی، هنجارها وبرنامه هااطلاق می شود که هدف آنها حمایت ازکارگران وخانواده ی آنها دربرابرحوادث احتمالی ونیز حفظ سطح زندگی آنهاست. این حمایت ازسه طریق بیمه ی اجتماعی(social insurance) ، کمک اجتماعی ( social assistance) ، و تنظیم بازارکار(labour market regulation) صورت می گیرد. بیمه ی اجتماعی، شامل برنامه هائی است که هدف آنها، حمایت مادام العمر ازنیروی کار، درعرصه هائی چون مادری، کهولت سن ، بیکاری، بیماری ، حوادث حین کار وبازنشستگی می باشد.کمک اجتماعی، نیروی کار رادربرابرفقر حمایت می کند. درحالت عادی، بودجه ی تامین اجتماعی بامساعدت کارگروکارفرما تامین می شود، درحالیکه بودجه ی مربوط به کمک اجتماعی، ازمحل مالیات تامین می گردد وبالاخره، استانداردهای کاروبیکاری، استانداردهای شرائط کار، سازماندهی نیروی کاروتعیین چهارچوب برای چانه زنی ها واعتراضات کارگری، موضوع تنظیم بازارکار می باشد. انجمن بین المللی تامین اجتماعی، امنیت اجتماعی راشامل موارد زیر ذکرمی کند : برنامه های بیمه ی اجتماعی، برنامه های امداد اجتماعی، برنامه های عام حمایتی، طرحهای متقابلاً سودمند(mutual benefited schemes)، صندوقهای تامین ملی (national provident funds) وبرخی رویکردهای بازارمحور.این نهادها، درممالک توسعه یافته، کاملاً مستقرشده وفعالند اما، درممالک درحال توسعه هنوز شکل نگرفته ومستقرنشده اند.برای کشورهای درحال توسعه که طی دو دهه ی اخیر، تحت تاثیربحرانهای اقتصادی، برنامه های تعدیل ساختاری وفرآیند جهانی شدن، باتعمیق شکاف درآمد وگسترش دامنه ی فقرروبرو گردیده اند، برنامه های حمایت اجتماعی به اهرم اصلی مبارزه بافقر وآسیب اجتماعی تبدیل شده اند. به گزارش سازمان بین المللی کار(ILO)، علیرغم پیشرفت قابل ملاحظه ای که درگسترش حمایت اجتماعی برای بخشهای مختلف جامعه بدست آمده، هنوزتا تحقق تامین اجتماعی برای اکثریت جمعیت مردم جهان راه درازی درپیش است.به موجب این گزارش،فقط 45 درصد جمعیت دنیا تحت پوشش یکی ازانواع حمایتهای اجتماعی قراردارند و55 درصد بقیه(4 میلیارد نفر) ازهرنوع حمایت اجتماعی محرومند. درعین حال، فقط 29 درصد جمعیت جهان به تامین اجتماعی جامع وموثر دسترسی دارند. فقدان حمایت اجتماعی، مردم رادربرابرفقر، بیماری، نابرابری، ومحرومیتهای اجتماعی، آسیب پذیرمی سازد. همچنین، محروم ماندن 4 میلیارد نفرازمردم جهان ازحمایتهای اجتماعی،به مانعی جدّی برسرراه توسعه ی اجتماعی اقتصادی تبدیل شده است. رفع این نقیصه، مستلزم افزایش قابل ملاحظه ی هزینه های عمومی می باشد.اما سیاستهای ریاضتی کوتاه مدتی که هرازچند گاهی توسط دولتها وبه توصیه ی نهادهای مالی بین المللی دنبال می شود، پیامدهای منفی بلند مدتی برای اهداف توسعه ی پایدار دارند.
اگرچه تفاوت فاحشی درالگوهای تامین اجتماعی میان کشورهای درحال توسعه به چشم می خورد، اما تاکید همه ی این برنامه هابرکاهش فقروحمایت ازفقراواقشارآسیب پذیر می باشد درحالیکه در کشورهای توسعه یافته، تاکید حمایت اجتماعی، برحفظ سطح درآمد وسطح زندگی کارگران قراردارد. کشورهای درحال توسعه، برحسب میزان تاکید برریسک وآسیب پذیری، ازیکدیگرمتمایزمی گردند.درهرحال، ضرورت ایجاد یک شبکه ی تامین اجتماعی موثر برای حمایت ازفقیرترین اقشارجامعه،درکشورهای درحال توسعه بیشتراحساس می شود. کشورهای سوسیالیستی سابق نیزکه اکنون درراه اصلاحات ساختاری گسترده گام برمی دارند، قصددارند ضمن حفظ بقایای ترتیبات حمایتی گسترده ی سیستم سابق، اقدامات جدّی برای حمایت ازاقشارآسیب پذیر جامعه درشرائط جدید، اتخذ نمایند. اغلب کشورهای اروپائی، برنامه های تامین اجتماعی خودراازمراحل اولیه ی توسعه، وقبل ازآنکه به کشورهائی ثروتمند تبدیل شوند،آغازکرده اند. تاریخ اروپا نشان می دهد که اقتصادهای موفق وسیستمهای تامین اجتماعی کارآمد، دست دردست یکدیگر حرکت کرده اند. این تجربه، حاوی یک پیام مهم برای کشورهای درحال توسعه است : وجود یک سیستم تامین اجتماعی کارآمد، شرط لازم برای توسعه ی اجتماعی اقتصادی بلند مدت در کشورهاست.
حفظ وارتقاء سطح زندگی اقشارفقیروآسیب پذیرجامعه، دردوران تغییرات شتابان، باید هدف اصلی سیستم تامین اجتماعی درجهان قرارگیرد.ایجاد اشتغال، حفظ درآمد، بیمه ی اجتماعی ومقرری های مدد معاش، محورهای اصلی هرسیستم تامین اجتماعی کارآمد درجهان امروزمی باشد. جای تردید نیست که هدف تامین اجتماعی، حمایت ازفقراواقشارآسیب پذیرجامعه می باشد.این حمایت باید به نحوی باشد که اقشارآسیب پذیر بتوانند به سطحی قابل قبول اززندگی دست پیداکنند.اگرچه درحال حاضر، 68 درصد بازنشستگان جهان، به نحوی تحت پوشش تامین اجتماعی قرارداشته ومقرری بازنشستگی دریافت می کنند، اما میزان این مقرری، به اندازه ای نیست که موجبات خروج آنها راازفقر فراهم آورد. تامین اجتماعی باید بتواند به مصرف فقرا، ابعاد عقلائی ببخشد وخطرناشی ازتغییردرآمد رابرزندگی آنها کاهش دهد. گاهی نیز، توزیع مجدد درآمد، ضرورت مبرم می یابد. درکشورهای صنعتی، تامین اجتماعی بابرنامه هائی چون پرداخت مقرری های مختلف، ایجاد اشتغال وخدمات بهداشتی همراه است.اما این برنامه ها نمی توانند به تنهائی درکشورهای روبه توسعه، کارسازباشند.تاریخ یک قرن اخیر نشان می دهد که دولتمردان، سیاستهای مختلف وگاه متضادی رادررابطه باتامین اجتماعی، درپیش می گیرند.تنوع این سیاستها به علت درک وشناخت مختلف از گروههای آسیب پذیر ونیزمحدودیتهای سیاسی واداری می باشد.
تاثیریک برنامه ی تامین اجتماعی کارآمد، دربلند مدت، بسیارپیچیده است. درهر حال، این بحث، مدتهاست که مورد مناقشه جدّی میان صاحبنظران قراردارد وصرفنظراز نتیجه ای که ازآن عاید می شود، یک چیزمسلم است وآن اینکه داده های آماری ومدلهای مربوط به کشورهای پیشرفته ی صنعتی رانمی توان به طورمکانیکی به کشورهای درحال توسعه تسرّی داد.اما به نظر نگارنده، تامین اجتماعی رامی توان درکشورهای کم درآمد نیز بطورموثر به اجراء گذاشت.درحال حاضر، اکثرکشورهای آمریکای لاتین وجنوب آسیا، طرحهای گسترده ی تامین اجتماعی رادردست اجراء دارند. این طرحها، بارسنگینی رابربودجه ی این کشورها تحمیل می کند.لیکن دردیگرکشورها، ازبرزیل گرفته تا چین وهند،کهولت جمعیت، شهرنشینی روبه گسترش، وافزایش تعداد خانوار، ازبارحمایتی والدین کاسته وضرورت حمایتهای رسمی راافزایش داده است. قبل ازاینکه دولتها، تعهدات خودرادراین زمینه افزایش دهند، لازم است اهداف طرح تامین اجتماعی رایکباردیگرمورد بازنگری قرارداده ودراشکال پرهزینه وکم بازده تامین اجتماعی، تجدید نظربعمل آورند. مسلماً این تجدید نظر نباید به خصوصی سازی سیستم تامین اجتماعی بیانجامد. خصوصی سازی تامین اجتماعی، تجربه ی موفقی نبوده است وبسیاری از کشورهای جهان، ازجمله آرژانتین، بولیوی، مجارستان، قزاقستان، ولهستان، آنرا ترک کرده وسیستمهای متکی برحمایت بخش عمومی راجایگزین آن ساخته اند. حال سئوال اینجاست که آیا سیاستهای تامین اجتماعی باید بصورت عمومی اجراء شوند یا به شکل موردی به اجراء درآیند؟ نحوه ی اجرای این سیاستها، ازیک کشورتاکشوردیگر، متفاوت است ونمی توان یک نسخه ی واحد برای همه ی کشورهاپیچید. اماآنچه مسلم است اینکه سیاستهای مزبور، باسیاستهای مشابه درکشورهای توسعه یافته، تفاوت ماهوی دارند.
درتاریخ تامین اجتماعی، سه مرحله برای تحول این سیستم، قابل تشخیص است. درمرحله ی ابتدائی، این سیاستها جنبه ی پدرانه (paternalistic) داشت. دراین مرحله، برکمک شخصی به فقرا ودستگیری ازمستمندان تاکید می شد.اما، بزودی ، شرائط دشوارزندگی وتحقیرنهفته دراین روش، اجرای آنرا غیرقابل قبول ساخت.مرحله ی دوم،که درواقع واکنشی نسبت به مرحله ی اول بود،طرحهای بیمه ی اجتماعی اجباری بود که برای بیمه شدگان ، مقرری درنظر می گرفت وحق ایشان رادربرخورداری از خدمات درمانی ارزان به رسمیت می شناخت. این سیستم، بخشهای وسیعتری از جامعه راتحت پوشش قرارمی داد ودرعین حال، بیمه شدگان رادربرابر حوادث غیرمترقبه حمایت می کند. درسومین مرحله، مفاهیم پیشگیری وتعمیم تامین اجتماعی نیز به مقولات قبلی اضافه می شود که هدف ازآن، حفظ وارتقاء کیفیت زندگی می باشد.
تاپایان قرن نوزدهم، صدقه تنها منبع کمک به بینوایان اروپامحسوب می شد.درانگلستان، موسسات خیریه عمدتاً زیرنظرکلیسافعالیت می کردند. درسال 1834 ، براساس اصلاحیه ی قانون فقرا، سیستمی کارگاهی برای تنگدستان تاسیس گردیداما بدنامی آن، موجب گردید که اغلب نیازمندان ازشرکت دراین کارگاهها امتناع ورزند.بزودی ، بی فایدگی سیستم کارگاهی وسیستم موسسات خیریه، آشکارگردید. "بوریچ" (Beveridge) طراح تئوری " دولت رفاه بخش جدید " (Modern welfare state) دراین مورد می نویسد : " ازآغازقرن قبل، جنبش قدرتمندی علیه قانون متحجّر فقرا برپاگردید ." باتشخیص سالخوردگی وازکارافتادگی، به عنوان علت اصلی فقروتنگدستی، سیستمی ازبیمه ی اجتماعی رواج پیداکرد که هدف آن، تامین حداقل معیشت برای فقرابود. این سیستم، درپی مقرراتی به اجراء درآمد که قبلاً دربرخی حرفه ها ، بخصوص دربخش دولتی، وضع گردیده بود که به موجب آن، کارکنان، مدد معاش وحق درمان دریافت می کردند. درنتیجه ی استقرار سیستم بیمه ی اجتماعی، این تدابیر گسترش یافت وبخش های وسیعتری از زحمتکشان وفقرا رادربرگرفت.
علت تنوع سیاستهای رسمی تامین اجتماعی درکشورهای صنعتی، به درک متفاوت آنها از آسیب اجتماعی و اقشارنیازمند مربوط می شود. ولی درهرحال، اجرای این سیاستها، به علت نیازی است که سیاستمداران به ثبات اجتماعی احساس می کنند.نمونه ی بارز این امررامی توان درسیاست بیمه ی اجتماعی " بیسمارک " مشاهده کرد.شکل گیری متفاوت گروههای ذینفع نیز درجهتگیری مختلف سیاستهای تامین اجتماعی درکشورهای صنعتی، نقش فراوان داشته است. مثلاً دربریتانیا، قانون مربوط به مقرری سالمندان درسال1908 به تصویب رسید.بدنبال آن، قانون بیمه ی ملی درسال 1911 تصویب وبه مورد اجرا گذاشته شد.این قانون که مشابه سیاست تامین اجتماعی بیسمارک بود،مقرری ثابتی رابرای همه ی کارگران درنظرمی گرفت که بیمه ی درمانی نیزجزئی ازآن بود.این قاون، تحولی اساسی درفلسفه ی تامین اجتماعی بوجود آورد زیرابرای نخستین بار، مفهوم بیمه ی اجتماعی راوارد ادبیات اقتصادی کرد.اما پس ازسپری شدن بحران بزرگ دهه ی 1930 ، بریتانیا دیگرهیچ قانونی رادرمورد پرداخت بیمه ی بیکاری تصویب نکرد. تلفات گسترده ی جنگ جهانی دوم، موجب گردید که مقرری هائی نیزبعنوان مدد معاش، برای بیوه زنان درنظرگرفته شود. پیشنهاد " بوریچ" این بود که سیستم بیمه ی ملی، تعمیم داده شود. وی پیش شرط موفقیت هرگونه اصلاحات را، گنجاندن" مقرری مدد معاش خانوادگی" درقانون جدید می دانست زیرا این نوع مقرری، نه درزمره ی بیمه ی اجتماعی قرارمی گرفت ونه مد د معاش تلقی می شد ولی، مزایای فراوانی برای کودکان داشت.اگرچه تمامی پیشنهادات بوریچ پذیرفته نشد اما، اندیشه ی اصلی وی موردقبول قرارگرفت ودولت، درسالهای پایانی قرن قبل،سهم تامین اجتماعی راازکل بودجه ی مربوط به برنامه های حمایتی دولت به 82 درصد افزایش داد. بدین ترتیب، سهم مقرری های خانوادگی نیز درکل بودجه ی حمایتی دولت، به 12 درصد رسید. اگرچه دولتهائی که پس از1949 برسرکارآمدند، برای بیمه ی اجتماعی اهمیت بیشتری قائل شدند اما، درمجموع طی این مدت، مزایای اساسی مندرج درقوانین تامین اجتماعی، پیوسته روبه کاهش گذاشت. معهذا، کمک مدد معاش از1/1 به 7/2 میلیون نفردرپایان قرن گذشته، تعلق گرفت و بیمه ی مدد معاش نیز نسبت به اول این دوره، سی درصد افزایش یافت.
سیاستهای تامین اجتماعی درکشورهای صنعتی، بسیارمتفاوتند. این سیاستها، براساس اهدافی که دولتها برمی گزینند، متفاوت است. سئوال اساسی درتامین اجتماعی این است که سیستم تاچه حد توانسته است گروههای آسیب پذیر جامعه راتحت پوشش قرارداده وبه کاهش فقردرمیان آنها مساعدت نماید ؟ مثلاً درکشورهای عضو سازمان همکاری اقتصادی وتوسعه(OECD)که برای نخستین بار تامین اجتماعی درمورد سالمندان وازکارافتادگان به اجراء درآمد، آنچه که موجب نگرانی می گردد، بی تفاوتی این قانون درقبال خانواده های پرتعداد می باشد. براساس بررسی های انجام گرفته، 24 درصد سالمندان آمریکائی، درابتدای دهه ی 1980 درفقربه سر می بردند.این رقم درسالهای پایانی قرن گذشته، به علت افزایش مقرری های تامین اجتماعی، به 12 درصد کاهش یافت. اما سطح فقردرمیان کودکان آمریکائی، همچنان درسطح یک پنجم کل کودکان باقی ماند. دربریتانیا که مقرری بازنشستگی همچنان روبه کاهش است،بیش ازیک سوم سالمندان درپایان قرن گذشته،درفقربه سرمی بردند.
متاسفانه نظام تامین اجتماعی درایران،دربعد حمایتی خود، ناتوان ازتامین حداقل درآمد بوده ومستمری بگیران نیزدرتامین هزینه های خانوار خود درسطحی فراترازخط فقر ومتناسب با شان اجتماعی خود، بادشواری بسیارروبرومی باشند. بدین ترتیب،" نسلی شدن چرخه ی فقر" به یکی از مهمترین دغدغه های کشورتبدیل شده است. نسلی شدن چرخه ی فقر،درکشورهائی بروز می کند که با" توسعه ی ناقص" روبرومی باشند. نظام اقتصادی ایران، باتورم بالا ونرخ رشد نزدیک به صفر، خو گرفته است. لذا، هیچگاه امکان استقرارنظام رفاهی مدرن رانداشته است.ازقانون" ساختارجامع نظام رفاه وتامین اجتماعی" هیچگاه تفسیردقیقی ارائه نشده واین قانون، علیرغم برخی جنبه های مترقی آن، هیچگاه به طورکامل به اجراء درنیامد. منابع مالی مورد نیازبرای اجرای این قانون، قراربود ازطریق منابع حاصل از طرح هدفمندی یارانه ها، منابع عمومی، مشارکت کارگران وکارفرمایان، کمکهای مردمی، خمس وزکات وصدقات ونذورات،منابع واموال نهادها وبنیادهای انقلاب اسلامی وغیره، تامین شود. اما بجز منابع حاصل ازهدفمندی یارانه ها، منابع عمومی ومشارکت کارگروکارفرما، منابع دیگربرروی کاغذ باقی مانده وهیچ تکلیفی برای دستگاههای مذهبی وانقلابی دراین رابطه، تعیین نشده است.آنچه وضع راوخیم ترکرده، فساد گسترده دردستگاه دولتی وبویژه سازمانهای بیمه گر ونامین اجتماعی ازیکسو، وخروج یک میلیون نیروی کارازچرخه ی اقتصادی کشور ودست درازکردن آنها به سوی نظام رفاه وتامین اجتماعی کشور، ازسوی دیگراست.البته، مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، تعداد بیکارشدگان اخیررا بین دو تا شش میلیون نفرذکرکرده است.گفته می شود هم اکنون، حداقل 7 میلیون نفر درایران، بدون بهره مندی از مقرری بازنشستگی، به زندگی دشوار خود ادامه می دهند. سازمان تامین اجتماعی وصندوق های 18 گانه ی بازنشستگی، هنوزنتوانسته اند همه ی افراد واجد شرائط را تحت پوشش قراردهند.ساختاراقتصادی ایران به گونه ای است که به تزاید فقروبیکاری ونابرابری دامن می زند ولذا، نمی توان بدون برخورداری ازیک نظام متمرکز وجامع رفاه وتامین اجتماعی که متعهد به ایجاد یک چترحمایتی واحد باشد، به مصاف فقر، بیکاری ونابرابری رفت.
بررسی های نظری واقتصاد سنجی درباره ی تاثیربرنامه های تامین اجتماعی درکشورهای سرمایه داری صنعتی، حاکی از تاثیرمنفی آنهابرانباشت سرمایه بوده است.زیرا یکی ازعواملی که برای کارفرما مهم است وبرتصمیم او درمورد استخدام یااخراج کارکنان تاثیرمی گذارد، سطح تدابیرالزام آور تامین اجتماعی است. چندی است که سرمایه داران وطنی نیز مقابله با قانون کار و تعهدات الزام آور تامین اجتماعی درحمایت ازطبقه ی کارگر رادرسرلوحه ی کارخویش قرارداده اند. اما آنهاباید بدانند که تامین اجتماعی درطول تاریخ، هیچگاه ازحرکت بازنایستاده وهمیشه خودراباشرائط موجود تطبیق داده است.باگذشت بیش ازیک قرن ازموجودیت سیستم تامین اجتماعی، مسئله ی " تامین اجتماعی برای همه " هنوزیکی ازچالشهای بزرگ رویاروی بشریت باقی مانده است.
منابع ومآخذ
1)Amartya sen , hunger and politic action , www.scholar.harvard.edu
2)Ehtesham Ahmad , social security and poverty , www.ideas.repect.org
3)social security and poors , www.undp.org
4)4 billion people worldwide are left without social protection, www.ilo.org
5)understanding social security , www.issa.int
6)Beveridge report and its implementation , www.caim.info